Le Roi, la Constitution et les ambassadeurs

10.12.2011 |    IbnKafka   |    eplume.wordpress.com

L’avantage de ne pas écrire autant que je le devrais est de ne pas être emporté par des enthousiasmes passagers. Ainsi, après la victoire électorale sans conteste du PJD et la nomination rapide de son secrétaire général, Abdelillah Benkirane, comme nouveau Président du gouvernement, de nombreuses personnes dont je respecte l’opinion semblaient emportées par l’enthousiasme – le PJD allait-il faire pour le Maroc ce que l’AKP avait fait pour la Turquie (neutraliser le makhzen ici et l’armée kémaliste là-bas)?

Il a suffit d’attendre une dizaine de jours pour en revenir aux dures réalités makhzéniennes. On a ainsi appris ce mercredi 7 décembre que le Roi nommait parmi ses conseillers son ami de classe Fouad Ali el Himma, ancien ministre délégué à l’intérieur (département ministériel dont il fut l’homme fort de 1999 à 2007) et fondateur du Parti authenticité et modernité (PAM). La claque retentissante infligée par la minorité d’électeurs ayant voté ce 25 novembre – en dépit de son aura officieuse de parti du makhzen, le PAM n’a obtenu que 47 sièges, le plaçant en quatrème position – n’aura donc en rien entamé sa position dans le système politique marocain, tant il est vrai que sa légitimité tient plus à son amitié avec le Roi qu’à un quelconque enracinement populaire. Si on rajoute à cette nomination celle de Yassir Znagui, ministre du tourisme sortant et devant apparemment sa carrière à une rencontre fortuite avec une membre de la famille royale, on peut légitimement se demander si la leçon politique de cette année 2011 a bien été retenue par le Palais.

Mais ce qui trouble encore plus est la nomination de 28 ambassadeurs, rendue publique ce 6 décembre. Le nombre en lui-même est considérable: le Maroc compte 94 ambassades et représentations permanentes selon le site du ministère des affaires étrangères et de la coopération (MAEC) – cette fournée implique un changement d’ambassadeur sur environ 30% des missions diplomatiques marocaines à l’étranger. S’agissant des postes spécifiques, on notera celui d’ambassadeur à Washington, probablement le poste le plus important, et de celui d’ambassadeur en Allemagne (auquel viennent s’ajouter quatre autres postes au sein de l’Union européenne couvrant au total sept Etats membres – une ambassade peut en effet couvrir plusieurs pays). On compte des pays importans du Tiers Monde – l’Inde, le Mexique, le Nigéria et l’Argentine notamment, pays important du point de vue de la question du Sahara. De manière très significative, tous les ambassadeurs en poste dans le Golfe – à l’exception notable de celui posté en Arabie saoudite – sont changés – Bahreïn, Oman, Koweït, Qatar et Emirats Unis. Il s’agit là d’une rotation très significative.

Où est le problème me direz-vous? Il est de deux ordres:

  1. Suite aux élections à la Chambre des représentants du 25 novembre (on ne soulignera jamais assez combien l’existence de la Chambre des conseillers est une anomalie), le Roi a, conformément à l’article 47 alinéa 1 de la Constitution de 2011, nommé chef du gouvernement (nouvelle appelation du premier ministre) Abdelillah Benkirane, dirigeant du parti arrivé en tête aux élections, le PJD. Le nouveau gouvernement n’a donc pas encore été nommé, et c’est l’ancien gouvernement qui assure la gestion des affaires courantes durant le temps qu’il faudra pour que le nouveau gouvernement soit nommé et investi par le parlement (cf. article 88 alinéa 3 de la Constitution). La notion de gestion des affaires courantes n’est pas réglementée, l’article 87 prévoyant d’ailleurs qu’une loi organique doive en préciser le régime. En l’absence de texte particulier, il appartient d’interpréter cette notion selon son acceptation commune. Est-ce que le changement d’un tiers des chefs de mission diplomatique que compte le Royaume est une décision relevant de la gestion des affaires courantes, ou aurait-elle pu attendre les quelques semaines qui nous séparent d’un nouveau gouvernement?
  2. La nouvelle Constitution  exige que les nominations aux postes d’ambassadeur soient délibérés en Conseil des ministres présidé en principe par le Roi, sur proposition du Chef du gouvernement et à l’initiative du ministre des affaires étrangères – cf. article 49. Or le dernier Conseil des ministres s’est tenu, à en croire le site du secrétariat général du gouvernement et celui de la primature, le 3 octobre. De deux choses l’une: soit ces 28 nominations d’ambassadeur ont été délibérées et adoptées à cette date, mais pourquoi avoir alors attendu près de deux mois avant de leur donner leur dahir de nomination (et sans fuites!), soit ces nominations n’ont pas été délibérées en Conseil des ministres, et alors elles sont anticonstitutionnelles.

Une remarque supplémentaire: à ma connaissance, mais je ne demande qu’à être plus amplement informé, il n’y a pas de procédure concurrentielle de recrutement des ambassadeurs, par exemple par appel à candidatures interne (voire externe).

Voyons voir ce que dit la Constitution. Elle dit des choses assez floues. Le principe tout d’abord, et c’est une nouveauté de cette Constitution: c’est désormais le Chef du gouvernement qui nomme aux emplois civils de la fonction publique, et non plus le Roi.

« Le Chef du Gouvernement nomme aux emplois dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics, sans préjudice de l’article 49 de la Constitution. »

L’article 49 encadre ce pouvoir de nomination:

« Le Conseil des ministres délibère sur les questions et textes suivants: (…) la nomination, sur proposition du Chef du Gouvernement et à l’initiative du ministre concerné, aux emplois civils suivants: (…) ambassadeurs (…) »

Cela semble assez clair: le Chef du gouvernement nomme les ambassadeurs, mais ces nominations doivent avoir été faites à l’initiative du ministre des affaires étrangères et doivent être délibérées en Conseil des ministres.

Mais l’article 55 de la Constitution diront certains, soucieux de justifier l’existence d’une prérogative royale là où le texte constitutionnel n’en octroie pas. Voilà ce qu’il dit:

« Le Roi accrédite les ambassadeurs auprès des Etats étrangers et des organismes internationaux. »

Ah, disent-ils, voyez donc comment la Constitution donne au Roi le pouvoir d’accréditer les ambassadeurs! Oui, et alors? Permettez-moi d’alourdir encore plus ce post avec quelques définitions préalables. La nomination d’un fonctionnaire, comme par exemple un ambassadeur, signifie affecter une personne à un poste spécifique dans la fonction publique. L’accréditation d’un ambassadeur a une autre signification:

« Qualifiée d’ambassade ou quelque fois de légation la mission diplomatique permanente est un service public de l’Etat accréditant installé en permanence sur le territoire de l’Etat accréditaire. L’envoi de mission diplomatique se fait aussi par consentement mutuel (de la même manière que l’établissement des relations diplomatiques). Il peut faire l’objet d’un accord unique ou bien de deux accords successifs, les Etats procèdent alors en deux étapes.
L’accréditation suppose que tout chef de mission diplomatique ne peut exercer ses fonctions qu’après avoir obtenu l’accord préalable de l’Etat accréditaire : c’est l’agrément.
Après quoi il doit remplir une autre formalité la remise de ses lettres de créance par lesquelles son Etat l’accrédite auprès de l’Etat accréditaire. Cette formalité est souvent précédée par l’envoi des lettres de rappel de l’agent dont la mission vient de prendre fin. (Chafika Agueznay, Cours de pratique diplomatique, Ecole nationale d’administration de Rabat, p. 28) »

L’entrée en fonction d’un ambassadeur marocain dans un pays étranger se fait donc en trois étapes: dans un premier temps, il (ou elle) est nommé par le gouvernment marocain – c’est une procédure purement interne. Ensuite, et conformément à l’article 4  de la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, l’agrément du pays accréditaire – c’est-à-dire du pays dans lequel il est envoyé – pour cet ambassadeur est demandé officiellement par le Maroc. Une fois cet agrément obtenu, le Roi délivre personnellement à cet ambassadeur ses lettres de créance qui devront être remises, dès son arrivée dans le pays accréditaire, aux autorités de ce pays (article 13 de la Convention de Vienne), en pratique le plus souvent le chef d’Etat.

Les dispositions constitutionnelles sont donc parfaitement claires: le Chef du gouvernement désigne les ambassadeurs en Conseil des ministres (articles 49 et 91 de la Constitution), et ceux-ce se voient remettre leurs lettres de créance par le Roi avant de rejoindre la mission diplomatique où ils ont été nommés (article 55).

Un problème se pose alors: ces 28 ambassadeurs ont-ils bien été nommés par le Chef du gouvernement après délibération en Conseil des ministres?

Le Chef du gouvernement en question est Abbas el Fassi, qui assure l’intérim en attendant l’entrée en fonctions effective d’Abdelillah Benkirane. Et le dernier Conseil des ministres s’est tenu le 3 octobre, soit il y a près de deux mois, comme nous l’avons vu. Le compte-rendu publié sur le site du Secrétariat général du gouvernement ne contient aucune mention de la nomination des 28 ambassadeurs. Un petit mot sur ce qui passe pour un compte-rendu: c’est en fait un ordre du jour sommaire, ne contenant aucun commentaire ni aucune indication des décisions prises. Tout au plus faut-il sans doute comprendre que les textes figurant à ce compte-rendu ont été adoptés par le Conseil des ministres. D’autre part, ils ne mentionnent jamais – du moins en 2011, c’est-à-dire les compte-rendus que j’ai consultés – les décisions de nomination de fonctionnaires. De deux choses l’une: soit le SGG ne dresse pas de compte-rendu à proprement parler des réunions du Conseil des ministres (alors que l’article 3 du dahir de 1955 l’ayant créé lui en attribue la responsabilité), soit ce compte-rendu n’est pas rendu public. Je pencherai personnellement vers la deuxième option.

Cette absence de transparence est une grave lacune, tant démocratique que juridique. Démocratique: il n’y a pas de transparence du travail gouvernemental, avec un ordre du jour incomplet et pas de compte-rendu. A titre de comparaison, vous pouvez trouver ici l’ordre du jour exhaustif du Cabinet suédois du 8 décembre, ministère par ministère, nominations de fonctionnaires incluses. La lacune juridique est plus grave encore: en l’absence de publication d’un compte-rendu intégral (un “verbatim“), ou au moins d’un ordre du jour exhaustif, comment s’assurer que la Constitution, et surtout son article 49, a bel et bien été respectée?

C’est à l’Etat de prouver à l’opinion la légalité de ses actes. Cela est d’autant plus le cas ici que seul le gouvernement est en mesure d’apporter la preuve que la nomination de ces 28 ambassadeurs s’est faite conformément aux prescriptions constitutionnelles, en produisant une copie du compte-rendu original et intégral de la séance du 3 octobre. Certains des inconditionnels de l’absolutisme, incapables de se résoudre à accepter que le Palais puisse se tromper, avancent l’hypothèse que ces nominations aient pu être décidées antérieurement à l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution (elle a été promulguée le 30 juillet). Sous l’empire de la Constitution antérieure, leur nomination pouvait valablement être décidée par le seul Roi, hors de toute délibération en Conseil des ministres. Il faudrait pour en avoir le coeur net avoir copie des actes de nomination – en l’occurence un dahir selon le régime de la Constitution de 1996. On permettra de douter simplement de douter de la possibilité de tenir secrète la nomination de 28 ambassadeurs, dont celui à Washington, pendant au minimum quatre mois, sans que le petit monde de Rabat ne s’ébruite de fuites là-dessus, ainsi que de l’intérêt que présenterait pour le MAEC ou le Palais d’attendre quatre mois avant de rendre public leur nomination. Mais c’est au Palais qu’il appartient de produire les documents qui permettraient de tirer au clair la situation.

On relèvera par ailleurs que le compte-rendu donné de la cérémonie royale parle bien de “dahirs de nomination“. Ceci conforte l’analyse selon laquelle ces nominations seraient anti-constitutionnelles. En effet, le dahir est un acte royal, alors même que nous avons vu que les ambassadeurs sont nommés par le Chef du gouvernement sur initiative du ministre des affaires étrangères et après délibération en Conseil des ministres. Le seul acte que puisse prendre le Roi à leur égard, en vertu de la nouvelle Constitution, est la remise des lettres de créance que ces ambassadeurs devront remettre aux autorités du pays accréditaire en vertu de la Convention de Vienne. Or une lettre de créance n’est pas un dahir de nomination…

Quels recours enfin contre ces décisions? Judiciairement, les tribunaux administratifs sont compétents en matière de recours pour excès de pouvoir contre les décisions de nomination de fonctionnaires – en l’occurence, ce devrait être la Cour suprême (que le mimétisme francophile pathologique affectant le makhzen va rebaptiser Cour de cassation dans la nouvelle Constitution) en vertu de l’article 9 de la loi n° 41-90 sur les tribunaux administratifs. Mais qui pourrait avoir intérêt à agir pour pouvoir valablement intenter un tel recours? Comme je l’ai dit, il n’y a à ma connaissance pas de procédure d’appel à candidatures en vue de d’affecter les postes d’ambassadeur – et dès lors, pas de candidats malheureux qui seraient bien évidemment habilités à intenter un recours en excès de pouvoir contre ces décisions de nomination, car ces décisions leur feraient grief au sens de l’article 20 de ladite loi.

Maintenant, le Chef du gouvernement pourrait être considéré comme ayant intérêt à agir au sens de cet article – la nomination royale des ambassadeurs violant ses prérogatives constitutionnelles claires en la matière. S’agissant de prérogatives rattachées à la fonction du Chef du gouvernement et non à la personne occupant ces fonctions, Abdelillah Benkirane pourrait exercer un tel recours dans un délai de 60 jours (article 23 de la loi) de la publication des décisions, dès qu’il aura effectivement repris les rênes du gouvernement…

Entre parenthèses, on aurait pu envisager que la nouvelle Constitution attribue à la Cour constitutionnelle une compétence générale en matière d’arbitrage en cas de conflit de compétences entre institutions constitutionnelles – ce n’est pas le cas en dépit de quelques dispositions allant en ce sens (cf. article 79 par exemple).

Bref, pour résumer: alors qu’un gouvernement de gestion des affaires courantes est en place, un mouvement de nomination d’un tiers environ des ambassadeurs est mis en branle sur décision royale alors que la nouvelle Constitution, dont le contenu a été rédigé par un comité d’experts à sa dévotion et dont la version finale  été fixée unilatéralement par le Roi et ses conseillers, a très clairement attribué cette prérogative au Chef du gouvernement – comme si ces nominations ne pouvaient attendre le prochain Conseil des ministres, que le Roi peut par ailleurs convoquer quand il le souhaite (cf. article 48 de la Constitution).

Quelle mascarade, quel gâchis, quelle pitrerie.

 

Cet article est également publié sur le blog de Ibnkafka 

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Un commentaire pour Le Roi, la Constitution et les ambassadeurs

  1. Aboufared dit :

    En tout cas les ambassadeurs actuel il bafoue la convention de vienne de 1961 et notamment L’article 42 de la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques stipule qu’un agent diplomatique ne peut pas exercer dans l’État accréditeur une activité professionnelle ou commerciale en vue d’un gain personnel. Je peux vous dire Qu en belgique ils en font du commerce et de fameux gain personnel…quitte même a entamer des procédures judiciaires envers les citoyens belge marocain c est grave!!!!!!!!!!!!!!!
    Si Mr Benkirane peut faire arrêter les agissements de ces soit disant diplomates en les remplaçant par de vrai ambassadeur du maroc alors faites le sans attendre

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